Ortsplanungsrevision St. Gallen: Das müssen Eigentümer wissen

Aktuell findet die erste Mitwirkung zum Entwurf der Ortsplanungsrevision der Stadt St. Gallen statt. Damit hat die grösste Überarbeitung der städtischen Ortsplanung seit Jahrzehnten ihre entscheidende Phase erreicht. Im Grundsatz ist die Revision zu begrüssen. Je nach betroffener Liegenschaft kann sie sich aber trotzdem nachteilig auswirken. Dieser Beitrag beleuchtet die Inhalte der Revision, den Zeitplan sowie Stolpersteine und Mitwirkungsmöglichkeiten für Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer.

Regelungsumfeld

Die heute gültige Zonenordnung der Stadt St. Gallen ist sichtlich in die Jahre gekommen. Sie geht im Kern auf das Jahr 1980 zurück und stützt sich noch auf eine bereits ausser Kraft getretene kantonale Rechtsgrundlage. Das neue kantonale Planungs- und Baugesetz fordert von den Gemeinden, bis 2027 ihre Ortsplanung an die nun geltenden Bestimmungen anzupassen. Die Revision ist somit grundsätzlich sicher zu begrüssen, führt aber teils zu Mehrbelastungen, ist unklar oder schiesst am Ziel vorbei.

Inhaltlich muss die Ortsplanung gewissen Anforderungen genügen, die sich aus übergeordnetem eidgenössischen, kantonalen oder kommunalem Recht ergeben. Auch die Rechtsprechung hat teils Anforderungen aufgestellt, die es zu berücksichtigen gilt. Sie hat dazu geführt, dass einzelne Bestimmungen der geltenden Ordnung nicht mehr angewandt werden oder einen Gehalt erhalten haben, der sich im Wortlaut der Norm nicht widerspiegelt.

Umfang 

Die Revision umfasst ein ganzes Paket verschiedener kommunaler Instrumente, die überarbeitet werden. Zunächst werden das Baureglement und die dazugehörige Regelbaumasstabelle grundlegend überarbeitet. Darin ist festgelegt, wie in der Stadt gebaut werden darf, beispielsweise die Gebäudemasse, die Anforderungen an die Gestaltung oder die einzuhaltenden Abstände. Eng damit verknüpft ist der Zonenplan, der die parzellenscharfe Festlegung der zulässigen Nutzungen enthält. Dies bedeutet, dass auf einer Karte für jede Liegenschaft festgelegt wird, welcher Zone sie angehört und welche Nutzung darauf zulässig ist. Gleichzeitig werden Schutzverordnungen erlassen, die Anforderungen an Natur-, Kultur- und Landschaftsschutz festlegen. Für verschiedene Gebiete (Altstadt, Centrum ausserhalb der Altstadt, Ost und West) gibt es je eine eigene Schutzverordnung. Schliesslich werden der Gemeindestrassenplan sowie der Fuss-, Wander- und Radwegplan vollständig überarbeitet. Sie legen fest, welche Strassen und Wege wie klassiert sind.

Noch nicht Gegenstand der Mitwirkung sind die Festlegungen der Gewässerraumes, die bundesrechtlich zwar verlangt werden, aber erst zusammen mit der zweiten Mitwirkung unterbreitet werden sollen.

Inhalt

Neue Regelbauweise

Ein Blick ins revidierte Baureglement zeigt, dass das gesamte Konzept der Bauvorschriften von Grund auf neu gefasst wurde. Augenfälligste Auswirkung davon ist, dass anstelle der bisherigen Festlegung einer Anzahl von Geschossen pro Zone neu mit einer Maximalhöhe gerechnet. Die Geschossigkeit ergibt sich somit aus der Ortsplanung nur noch mittelbar; entsprechend wird in den Unterlagen der Begriff der Geschossigkeit verwendet. Damit einher geht nicht zwingend eine Verschlechterung der Position von Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern. Die Anpassung führt aber dazu, dass allfällige bisherige Konzepte oder Planungen nur noch bedingt aussagekräftig sind und die Bewilligungsfähigkeit von Projekten neu zu beurteilen ist. Auch die gesamten Bauplanungsprozesse müssen auf das neue Konzept umgestellt werden.

Die Schwerpunkte der Revision sind erstens die Siedlungsentwicklung nach Innen (Verdichtung), indem in vielen Gebieten höher gebaut werden kann. Zudem werden spezielle Hochhauseignungszonen vorgesehen. Zweitens werden die Schutzvorschriften von den Bauvorschriften getrennt und verschärft. Drittens soll die Biodiversität und Klimaverträglichkeit erhöht werden.

Verdichtung

Im Ergebnis führt die neue Regelbauweise fast flächendeckend dazu, dass höher gebaut werden kann. Einzelheiten sind dem konkret vorgeschlagenen Zonenplan zu entnehmen. Diese Anpassung ist im Interesse der Siedlungsentwicklung nach innen, die auch vom übergeordneten Recht verlangt wird, zu begrüssen. Auch aus Eigentümerinnen- und Eigentümersicht wirkt es sich positiv aus, führt es doch zu verbesserten Nutzungsmöglichkeiten der Liegenschaften. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die gewonnenen Potentiale durch die nachfolgend beschriebenen Massnahmen stark relativiert werden. Insbesondere wo die erlaubte Mehrnutzung nur gering ausfällt, die weiteren Massnahmen aber gleichwohl greifen, kann eine Reduktion des Ausnutzungspotentials resultieren, welche dem Verdichtungsziel zuwiderläuft.

Klimavorschriften

Neu verlangt Art. 10 des vorgeschlagenen Reglements, dass Bauvorhaben «wenn möglich einen Beitrag an die Verbesserung des Stadtklimas und an die Anpassung an den Klimawandel eisten» «sollen». Die Norm enthält eine lange Auflistung möglicher Themenbereiche, die zu berücksichtigen sind und in denen Auflagen stattfinden können, bleibt aber inhaltlich hochgradig unbestimmt.

So notwendig die Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels sind – der gegenwärtige Hitzesommer zeigt es – ist die Bestimmung doch kritisch zu betrachten. Sie nennt die Anforderungen nicht klar, die ein Bauprojekt zu erfüllen hat. Die Bewilligungsfähigkeit eines Projekts kann somit im Vorfeld kaum abgeschätzt werden. Die Norm räumt den Behörden ausserdem ein äusserst weites Betätigungsfeld für mögliche Auflagen ein. Zusammen führen die unklaren Voraussetzungen einerseits und der weite Spielraum bezüglich der Folgen andererseits zu einer enormen Rechtsunsicherheit für Bauwillige.

Ökologischer Ausgleich

Art. 11 des neuen Reglements verlangt bei Neu- und wesentlichen Umbauten ökologische Ausgleichsmassnahmen. Dies umfasst Wiesen, Pflanzgärten, Sträucher, Wildhecken, Bäume, Gewässer, Trockenmauern oder Asthaufen sowie Gebäudebegrünungen. Eine Ausnahme gilt für die Kernzone Altstadt sowie für befristete Zwischennutzungen.

Diese Vorschrift räumt den Behörden einen weniger weitgehenden Spielraum ein, dürfte aber in der Anwendung ebenfalls zu vielen Fragen und Abgrenzungsschwierigkeiten führen; das dazu vom Stadtrat zu erlassende Reglement wird einen wesentlichen Einfluss auf die Praxis haben, liegt aber soweit ersichtlich noch nicht vor. Die Vorschriften zum ökologischen Ausgleich können insbesondere kleinere Grundstücke zudem in der möglichen Nutzung empfindlich einschränken.

Gestaltungsvorschriften

hochwertige Gestaltung. Diese kann einerseits in gewissen Gebieten verlangt werden, andererseits können Anstrengungen für besonders hochwertige oder klima- bzw. ressourcenoptimierte Gestaltungen durch gewisse Boni wie höhere Gebäudehöhen oder reduzierte Abstände usw. incentiviert werden.

Es ist grundsätzlich zu begrüssen, wenn Anstrengungen zu hochwertigem Bauen belohnt werden können und – durch die Qualität des Projekts begründete – Abweichungen vom Regelbaumass in überschaubarem Umfang möglich sind, ohne auf eine Ausnahmebewilligung angewiesen zu sein. Umgekehrt ist zu berücksichtigen, dass auch diese Vorschriften hochgradig unbestimmt sind. Anforderungen an die verlangte Qualität werden inhaltlich nicht umschrieben und die einzuräumenden Boni sind allesamt als Kann-Bestimmungen ausgestaltet. Auch hier wird demnach den Behörden ein erheblicher Ermessensspielraum zukommen, welcher der Rechtssicherheit abträglich ist, Planungen erschwert, den Beurteilungsaufwand und -zeitbedarf für alle Beteiligten (auch die Behörden) erhöht und Rechtsmittel begünstigt.

Grünflächenziffer

Zusätzlich zu den beschriebenen Klima- und ökologischen Ausgleichsmassnahmen wird gemäss Tabelle im Anhang zu Art. 18 des neuen Reglements eine Grünflächenziffer eingeführt. Diese bezeichnet das Verhältnis der anrechenbaren Grünfläche zur anrechenbaren Grundstücksfläche. Sie kann je nach Zone bis zu 50% betragen. Dies bedeutet eine empfindliche Nutzungsbeschränkung.

Hochhausgebiete

Etwas seltsam mutet an, dass in den «Hochhauseignungsgebieten» gemäss Art. 13 des neuen Reglements eine Höhenbeschränkung von maximal 45 m eingeführt wird. Im Vergleich zur maximalen Höhe nach Regelbauweise von 30 m (in der ÖbA 30 bzw. der A 30) erscheint dies vergleichsweise gering.

Schwerpunktzonen

Der Anhang zu Art. 16 des neuen Reglements sieht 23 besondere Schwerpunktzonen vor, die für bestimmte Areale spezifische Vorschriften hinsichtlich Nutzungen und Bauweise enthält. Damit werden verschiedene Entwicklungsziele für diese Areale verfolgt, die teils erheblich von der Regelbauweise abweichen.

Strassenplan

Im Rahmen der Revision des Gemeindestrassenplans wurde nebst punktuellen Änderungen geprüft, ob aufgrund der Siedlungsentwicklung gewisse Gemeindestrassen (bzw. Gemeindestrassenabschnitte) 3. Klasse in Gemeindestrasse 2. Klasse aufklassiert werden sollen. Dies wurde in 91 Fällen verneint, in 41 Fällen bejaht. Ebenso wurden 31 Privatstrassenabschnitte neu als Gemeindestrassen klassiert, während in den meisten Fällen keine Klassierung erfolgt.

Schutzzonen

Die Revision trennt die Nutzungs- von den Schutzvorschriften. Dies ist grundsätzlich zu begrüssen. In den oben erwähnten vier Schutzverordnungen sind umfangreiche Vorschriften zum Kultur-, Natur- und Landschaftsschutz vorgesehen. Dass auch diese für Eigentümerinnen und Eigentümer zu empfindlichen Nutzungsbeschränkungen führen können, versteht sich von selbst.

Zeitplan

Vom 17. August bis zum 16. Oktober 2026 läuft die erste öffentliche Mitwirkung. Über die e-Mitwirkungsplattform können alle interessierten Personen zu den Entwürfen Stellung nehmen, ergänzt durch drei Infoabende in den Stadtquartieren. Parallel dazu prüft der Kanton die Vorlage. Für wesentliche Änderungen gegenüber der ersten Runde folgt im Frühjahr 2027 eine zweite, auf diese Änderungen beschränkte Mitwirkung. Ziel ist, die bereinigten Erlasse Ende 2027 öffentlich aufzulegen. 2028 sollen die Einspracheverfahren abgewickelt werden. Danach kommt die Ortsplanung ins Stadtparlament, welches 2029 entscheiden soll; dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Referendum. Mit dem Inkrafttreten der Revision ist nicht vor 2031 zu rechnen.

Fazit

So notwendig eine Revision ist: Als Grundeigentümerin oder Grundeigentümer können trotzdem Stolpersteine bestehen, die es zu beachten gilt.

Die vorstehende Betrachtung hat gezeigt, dass die Revision keine reine Verbesserung ist. Sie wird zumindest punktuell neue oder erweiterte Schutzbestimmungen – Ortsbild-, Bauten- und Baumschutz – mit sich bringen, welche die Bau- und Sanierungsfreiheit sowie den Verkehrswert einer Liegenschaft beeinflussen können. Ebenso strebt sie zwar zur Förderung der Verdichtung eine verbesserte Nutzungsmöglichkeit an, schmälert diese durch verschärfte Anforderungen an Grünflächen, ökologische Ausgleichsmassnahmen und teils einschneidende Gewässerräume.

Im Baureglement vorgesehene neue Mass- und Nutzungsbegriffe führen sodann dazu, dass frühere Berechnungen über die Bewilligungsfähigkeit eines Projekts hinfällig werden und erneut überprüft werden müssen. Und auch die im Rahmen der Verdichtung nach innen vorgesehenen höheren zulässigen Gebäudehöhen sind kein Automatismus zum Vorteil: Je nach betroffener Liegenschaft und Lage können sie sich positiv oder negativ auswirken – etwa wenn eine Nachbarliegenschaft künftig mit mehr Verschattung oder Aussichtsverlust rechnen muss.

Die konkreten Auswirkungen der Revision sind daher für jedes Grundstück einzeln sorgfältig zu analysieren.

Gerne unterstützen wir Sie dabei, die Entwürfe für Ihre Liegenschaft einzuordnen, eine Mitwirkungseingabe zu formulieren oder sich später im Rahmen einer Einsprache oder eines Referendumsverfahrens für Ihre Interessen einzusetzen. Kontaktieren Sie uns für ein unverbindliches Gespräch.

Geschrieben von Dr. Benjamin Märkli

Solaranlagen und Ortsbildschutz

Neue Bundesgerichtspraxis zu Art. 18a RPG und ISOS

Der Ausbau erneuerbarer Energien, allen voran der Solaranlagen, geniesst in der Schweiz einen hohen politischen und rechtlichen Stellenwert. Gleichzeitig stehen zahlreiche Gebäude und Gebiete innerhalb und ausserhalb des Siedlungsgebiets unter Denkmal- und/oder Ortsbildschutz. In der Praxis führt dies immer häufiger zu Konflikten: Solaranlagen können im Widerspruch zu den bundesrechtlichen Schutzzielen stehen. Das Bundesgericht hat dieses Spannungsfeld mit zwei neueren Entscheiden präzisiert. Im Zentrum stehen Art. 18a RPG, das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung, kurz ISOS, sowie das Natur- und Heimatschutzgesetz.

Drei unterschiedliche Ausgangslagen

Für die rechtliche Beurteilung einer Solaranlage ist zunächst zu klären, welche Schutzsituation vorliegt. Art. 18a RPG unterscheidet im Wesentlichen drei Fälle:

Im Regelfall benötigen genügend angepasste Solaranlagen auf Dächern oder an Fassaden in Bau- und Landwirtschaftszonen keine Baubewilligung. Sie müssen der zuständigen Behörde jedoch gemeldet werden. Die Bewilligungsbefreiung gilt damit auch in der Landwirtschaftszone, obwohl diese ausserhalb der Bauzone liegt. Soweit keine besondere Schutzsituation vorliegt, gehen die Interessen an der Nutzung der Solarenergie den ästhetischen Anliegen nach Art. 18a Abs. 4 RPG grundsätzlich vor.

Anders ist die Lage in einer genau bezeichneten kantonalen oder kommunalen Schutzzone. Dort kann nach Art. 18a Abs. 2 lit. b RPG weiterhin eine Baubewilligung verlangt werden.

Noch strengere Anforderungen gelten, wenn die Anlage ein Kultur- oder Naturdenkmal von kantonaler oder nationaler Bedeutung betrifft. Dazu zählen regelmässig auch Gebiete, die dem ISOS zugeordnet sind. Solaranlagen in solchen Gebieten sind nach Art. 18a Abs. 3 RPG stets bewilligungspflichtig und dürfen das geschützte Objekt nicht wesentlich beeinträchtigen.

Solaranlagen in ISOS-Gebieten 

Im Leitentscheid BGE 152 II 276, Urteil 1C_153/2025 vom 5. Januar 2026, beurteilte das Bundesgericht eine Photovoltaikanlage auf einem Gebäude in Winterthur. Das Grundstück lag innerhalb eines ISOS-Gebiets von nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A.

Das Bundesgericht stellte klar, dass Art. 18a Abs. 3 RPG eine direkt anwendbare bundesrechtliche Schutzbestimmung darstellt. Dies gilt auch dann, wenn sich das Gebäude innerhalb der Bauzone befindet. Betrifft eine Solaranlage ein ISOS-Gebiet, eine Baugruppe oder ein Einzelelement mit Erhaltungsziel A, kann die Einholung einer Bewilligung gestützt auf das übergeordnete Bundesrecht eine sogenannte Bundesaufgabe darstellen. In diesem Fall ist das ISOS nicht nur als allgemeine Planungshilfe zu berücksichtigen. Die Schutzvorgaben des Natur- und Heimatschutzgesetzes gelangen unmittelbar zur Anwendung.

Für die Bewilligungsbehörde bedeutet dies, dass sie die konkreten Schutzziele des ISOS direkt in die Projektbeurteilung einbeziehen muss. Zu prüfen ist insbesondere, welche architektonischen, räumlichen oder städtebaulichen Eigenschaften geschützt sind und wie sich die geplante Anlage darauf auswirkt.

Wann liegt eine wesentliche Beeinträchtigung vor?

Art. 18a Abs. 3 RPG verbietet nicht jede sichtbare Veränderung eines geschützten Objekts. Unzulässig ist eine Solaranlage erst, wenn sie das Denkmal wesentlich beeinträchtigt. Massgebend ist nicht, ob die Anlage allgemein als modern, auffällig oder unpassend empfunden wird. Entscheidend ist vielmehr, ob gerade jene Eigenschaften erheblich betroffen sind, die das Objekt besonders charakteristisch oder schutzwürdig machen.

Bei einem historischen Ortsbild können beispielsweise die Dachlandschaft, die Gebäudestellung, die Materialwirkung, charakteristische Sichtbeziehungen oder die Einheit eines Ensembles von Bedeutung sein. Geringfügige Beeinträchtigungen sind grundsätzlich hinzunehmen. Die Prüfung muss deshalb konkret und objektbezogen erfolgen. Pauschale

Hinweise auf den Ortsbildschutz genügen ebenso wenig wie eine abstrakte Berufung auf die Energiewende.

Mögliche Pflicht zu einem Fachgutachten

Liegt die Erfüllung einer Bundesaufgabe vor, muss zusätzlich geprüft werden, ob ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission oder der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege erforderlich ist. Ein solches Gutachten ist insbesondere dann einzuholen, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung eines Inventarobjekts des ISOS möglich erscheint oder sich grundsätzliche Fragen stellen. Zunächst beurteilt in der Regel die zuständige kantonale Fachstelle, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind.

Für die Praxis ist dies relevant, weil ein fehlender Fachstellenbeizug zur Aufhebung einer bereits erteilten Baubewilligung führen kann. Selbst ein grundsätzlich bewilligungsfähiges Projekt kann dadurch erheblich verzögert werden.

Genau bezeichnete Schutzzonen

Mit Urteil 1C_436/2024 vom 24. Februar 2026 befasste sich das Bundesgericht mit einer Solaranlage im historischen Dorfkern von Lugnorre in der Gemeinde Mont-Vully, FR. Das Gebäude lag innerhalb eines kommunal ausgeschiedenen Schutzperimeters. Das Bundesgericht bestätigte, dass Kantone und Gemeinden in solchen Gebieten gestützt auf Art. 18a Abs. 2 lit. b RPG eine Baubewilligungspflicht vorsehen dürfen. Voraussetzung ist allerdings, dass der Schutzbereich geografisch genau abgegrenzt und sachlich begründet ist. Eine allgemeine oder grossflächige Bezeichnung empfindlicher Gebiete genügt nicht. Die Eigentümerschaft muss anhand der Nutzungsplanung erkennen können, ob das Grundstück innerhalb einer besonderen Schutzzone liegt.

Zudem muss sich der Schutz auf nachvollziehbare ortsbild-, landschafts- oder denkmalpflegerische Qualitäten stützen. Kantone und Gemeinden dürfen die bundesrechtliche Förderung der Solarenergie nicht durch unbestimmte Schutzbestimmungen faktisch ausschalten.

Kein Vorrang der Solarenergie

In einer qualifizierten Schutzzone, u.a. in einem ISOS Gebiet mit Schutzziel A betreffend Erhaltung von Dachlandschaften oder Ensembles gilt der grundsätzliche Vorrang der Solarenergie nach Art. 18a Abs. 4 RPG daher nicht unmittelbar. Das Interesse an erneuerbarer Energie bleibt zwar Teil der Interessenabwägung. Es verfügt in solchen Gebieten aber nicht über die gleiche gesetzliche Vorrangstellung wie in gewöhnlichen Bauzonen.

Die Behörden dürfen daher erhöhte Anforderungen an die Gestaltung und Eingliederung stellen. Zu berücksichtigen sind etwa die Anordnung der Module, die Beziehung zu First und Traufe, die Einheitlichkeit der Dachfläche, die Farbgebung und die Wirkung innerhalb des geschützten Ensembles.

Das Bundesgericht bestätigte im Fall Lugnorre die Bewilligungsverweigerung, weil die konkrete Anordnung der Solarmodule die geschützte Dachlandschaft ungenügend berücksichtigte. Das Urteil enthält jedoch kein allgemeines Verbot von Solaranlagen in historischen Ortsbildern. Ein Projekt, welches die Schutzziele aufnimmt und sich gut integriert, kann weiterhin bewilligungsfähig sein.

Was als Bauherrschaft zu beachten ist

Bei Solaranlagen in historischen Ortskernen oder ISOS-Gebieten sollte der Schutzstatus bereits vor Beginn der Detailplanung geklärt werden. Zu prüfen sind insbesondere:

– der Eintrag im ISOS;

– das konkrete Erhaltungsziel;

– möglicher Schutzumfang und Schutzziele nach kantonalem und kommunalem Recht;

– Zwingender Beizug von bestimmten Fachstellen- oder Einholung eines Gutachtens.

Ebenso wichtig ist eine sorgfältige Variantenprüfung. Visualisierungen, unterschiedliche Modulanordnungen und eine nachvollziehbare Darstellung der Auswirkungen auf den Energieertrag können entscheidend sein. Gerade bei empfindlichen Dachlandschaften empfiehlt es sich, die zuständigen Fachstellen frühzeitig einzubeziehen. Dadurch lassen sich spätere Projektänderungen, Rechtsmittelverfahren und zusätzliche Kosten häufig reduzieren.

Fazit

Die neue Bundesgerichtspraxis stärkt weder einseitig den Ortsbildschutz noch die Solarenergienutzung. Sie verlangt vielmehr eine genaue rechtliche Einordnung des jeweiligen Standorts.

Ausserhalb besonderer Schutzbereiche geniesst die Solarenergie einen klaren gesetzlichen Vorrang gegenüber rein ästhetischen Anliegen. In genau bezeichneten Schutzzonen gelten höhere gestalterische Anforderungen. Bei Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung ist zusätzlich zu prüfen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt und ob das besondere Verfahren nach dem Natur- und Heimatschutzgesetz durchgeführt werden muss.

Für den Projekterfolg sind drei Punkte zentral: die frühzeitige Klärung des Schutzstatus, eine überzeugende architektonische Integration, welche die Schutzziele umfassend und nachvollziehbar berücksichtig und ein rechtlich korrekt durchgeführtes Bewilligungsverfahren.

Eine rechtliche Prüfung kann dabei helfen, Fehlplanungen, Verzögerungen und unnötige Kosten zu vermeiden. Gerade bei geschützten Dachlandschaften oder besonders sensiblen Schutzobjekten lohnt es sich, die Detailprojektierung im Vorfeld sorgfältig abzuklären.

Geschrieben von Dr. Lawrence Reiser